规范性文件内容与上位法立法目的相抵触，并减损了工伤职工合法权益的，应当认定该规范性文件不合法——李江会诉盐津县人力资源和社会保障局 工伤保险待遇行政给付纠纷案

【案号】（2018）云行再4号

【裁判要旨】

人民法院在对规范性文件审查过程中，发现该规范性文件内容与上位法立法目的相抵触，并减损了工伤职工合法权益的，应当认定该规范性文件不合法，行政机关据此作出的行政给付行为属法律适用错误，人民法院不予支持。

附：李江会、盐津县人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)再审行政判决书

云南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）云行再4号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李江会，男，汉族，1961年10月16日生，住云南省昭通市盐津县。

委托代理人罗丽，云南达意律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）盐津县人力资源和社会保障局。

住所地：云南省昭通市盐津县黄葛槽新区政府办公楼三楼。

法定代表人李昌华，局长。

委托代理人钟云强，盐津县人力资源和社会保障局工伤保险工作人员。代理权限：特别授权代理。

第三人盐津酸枣树煤矿有限公司（曾用名盐津汇通矿业有限公司）。

住所地：云南省昭通市盐津县盐井镇仁和村铁炉坪社。

法定代表人罗栋才，总经理。

委托代理人唐国雄，云南亨达律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

再审申请人李江会因诉被申请人盐津县人力资源和社会保障局（以下简称县人社局）不履行工伤保险待遇行政给付法定职责一案，不服云南省昭通市中级人民法院（以下简称昭通中院）于2016年12月16日作出的（2016）云06行终94号行政判决向本院申请再审。本院于2018年9月13日作出（2018）云行申27号行政裁定，提审本案。2018年9月19日，本院编立提审案号，依法组成合议庭，并于2018年11月14日上午在本院第七法庭公开开庭审理了本案。再审申请人李江会及其委托代理人罗丽，被申请人县人社局的委托代理人钟云强，第三人盐津酸枣树煤矿有限公司（以下简称酸枣树公司）的委托代理人唐国雄到庭参加诉讼。昭通市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）工伤保险科副科长吉欢，昭通市工伤生育保险基金管理中心（以下简称市基金中心）的法定代表人薛顺荣到庭陈述意见。本案现已审理终结。

云南省镇雄县人民法院一审查明，2001年12月至2011年12月期间，李江会在原盐津汇通矿业有限公司仙女洞煤矿（以下简称仙女洞煤矿）从事井下采煤工作，仙女洞煤矿为李江会办理了相关参保手续。2014年7月7日，李江会经云南省疾病预防控制中心诊断为煤工尘肺贰期。2014年10月24日，李江会经市人社局认定为工伤。同年12月31日，李江会经昭通市劳动能力鉴定委员会鉴定为四级伤残，未达护理等级。2015年7月28日，县人社局根据仙女洞煤矿提出的工伤保险待遇申请，并依据市人社局制定的昭人社通〔2012〕116号《关于职业病患者参加工伤保险及待遇等有关问题的通知》（以下简称116号通知）的规定，核定支付李江会工伤保险费用的30%。2016年4月6日，李江会对上述核定结果不服，提起行政诉讼，请求核定全额支付其的工伤保险待遇，并请求对市人社局制定的116号通知进行合法性审查。

云南省镇雄县人民法院（2016）云0627行初4号行政判决认为，1.关于被告主体资格的问题。《工伤保险条例》第五条第二、三款规定“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作；社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务”。《云南省实施<工伤保险条例>办法》第四条规定“省社会保险行政部门负责全省的工伤保险工作；州（市）和县（市、区）社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务，乡（镇）或街道办事处的社会保障站（所）根据社会保险经办机构的委托具体承办工伤保险事务”。市人社局《关于工伤生育保险经办业务下划县区的通知》第二条规定“工伤生育保险经办业务下划基本原则（1）各县区人力资源和社会保障局负责辖区工伤生育保险工作；……（3）涉及重大基金支付和特殊情况，需上报市基金中心批准后方可支付，未报批的按照违反社会保险基金管理的相关规定处理。需上报的情形如下：……1-4级工伤职工的相关待遇首次核发……”。本案中，县人社局系盐津县人民政府的社会保险行政部门，仙女洞煤矿属盐津县行政区域内的煤矿，李江会的工伤保险待遇应由县人社局进行核定，因李江会属四级伤残，县人社局审核后需上报市基金中心批准后方可支付，市基金中心属具有最终审核权的部门。因此，县人社局和市基金中心是本案适格的被告。此外，市人社局于2012年6月4日制定并下发了116号通知，李江会请求对该通知的合法性进行审查，市人社局亦是本案适格的被告。2.关于市人社局制定并下发的116号通知是否违法的问题。《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）第三十六条、《云南省职业病防治条例》第二十条规定：用人单位应当组织劳动者进行上岗前、在岗期间、离岗和应急时的健康检查，不得安排未经上岗前职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害的作业。市人社局116号通知规定“该通知下发前，已参加工伤保险的用人单位，未进行岗前体检，在工作中和离岗时检查出患有职业病的职工，工伤保险基金应按规定承担30%工伤保险待遇”。116号通知制定的宗旨是为了促进职业病防治，保障劳动者获得职业健康检查的基本权利，并不违背相关法律法规的规定。综上所述，仙女洞煤矿未履行对李江会进行岗前、在岗期间和离岗时职业健康检查的法定义务，依法应承担相应责任。县人社局根据上述法律、条例和规范性文件的规定，核定李江会的工伤保险待遇为30%,并上报市基金中心批准后，支付了李江会的工伤保险待遇30%并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条之规定，判决驳回李江会的诉讼请求。

李江会不服一审判决，向昭通中院提起了上诉。

昭通中院经二审审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。

昭通中院（2016）云06行终94号行政判决认为，第一，关于市人社局116号通知是否合法的问题。《职业病防治法》第三十六条、《云南省职业病防治条例》第二十条规定：“用人单位应当组织劳动者进行上岗前、在岗期间、离岗和应急时的健康检查，不得安排未经上岗前职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害的作业”。据此，为促进职业病防治，保障劳动者获得职业健康检查的基本权利，市人社局116号通知规定“该通知下发前，已参加工伤保险的用人单位，未进行岗前体检，在工作中和离岗时检查出患有职业病的职工，工伤保险基金应按规定承担30%工伤保险待遇”，该文件规定工伤保险待遇由工伤保险基金支付30%，另外70%由用人单位支付，并未减损工伤职工的法定权益，也未将用人单位承担的行政责任直接转变为职工承担的民事责任，不存在与上位法相抵触。第二，关于116号通知的溯及力问题。从一审卷宗材料来看，李江会从2001年开始在仙女洞煤矿工作，但其认定工伤的时间是2014年10月24日，伤残鉴定时间是2014年12月31日，申请支付工伤保险待遇在116号通知施行期间，不存在溯及既往的问题。综上，李江会要求判决确认116号通知违法并要求县人社局和市基金中心全额核定支付李江会工伤保险待遇的上诉理由不能成立。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

再审申请人李江会向本院申请再审称：市人社局116号通知规定已参加工伤保险的用人单位，因用人单位未进行岗前体检，在工作中或离岗时检查出患有职业病的职工，工伤基金应按规定承担30%工伤保险待遇，其余各项工伤待遇由用人单位承担，该规定明显与上位法《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）《工伤保险条例》的规定相冲突，一、二审行政判决以116号通知作为行政行为合法的裁判依据，系适用法律错误，违背国家实行工伤保险制度是为了切实保障和维护工伤职工切身利益的精神。其用人单位已于2014年因政策被强制关闭，一、二审行政判决严重损害其合法权益。请求撤销一、二审行政判决，判令全额核定支付其工伤保险待遇，并对116号通知进行合法性审查。

被申请人县人社局答辩称：根据116号通知的规定，其已及时对李江会的工伤待遇进行初审，并按相关程序上报市基金中心审核，经市基金中心审核后，其已向仙女洞煤矿支付了李江会一次性伤残补助金和按月发放伤残津贴。针对李江会要求对116号通知进行合法性审查的诉求，因该通知由市人社局制定，该通知的合法性应由市人社局答辩。综上，请求驳回李江会的再审申请，维持原判。

市人社局陈述意见称：根据《社会保险法》《工伤保险条例》的规定，作为行业规范性的法律法规，其可以根据各地区的实际情况进行调整，并在用人单位没有履行职业病防治职责的情况下进行规范。在116号通知下发之前，很多用人单位不规范用工行为，部分职工未依法进行岗前体检就参加了工伤保险，导致工伤保险基金有很大风险。为了解决已经参保的历史遗留问题，其在2012年下发了116号通知。有多次的诉讼确认了116号通知的合法性，116号通知已经通过合法性审查。

市基金中心陈述意见称：116号通知出台的宗旨是保障劳动者的职业健康，并不违背相关法律法规的规定。

第三人酸枣树公司陈述意见称：根据法律规定，工伤保险应该由工伤保险基金支付，没有按照比例支付的例外，116号通知与上位法相抵触，严重损害了职工的合法权益，增加了企业的责任。请求依法判决确认116号通知不合法。

在本案开庭审理前，本院向盐津县市场监督管理局发出了协助调查函，协助调查仙女洞煤矿的企业登记基本情况，盐津县市场监督管理局向本院出具了《关于对盐津县汇通矿业有限公司仙女洞煤矿登记情况说明》。针对上述情况说明，因属于依职权调查取得的一份证据材料，本院主持各方当事人对此发表了质证意见，各方当事人均表示对该份证据材料的真实性、合法性及关联性不持异议。本院采信《关于对盐津县汇通矿业有限公司仙女洞煤矿登记情况说明》并作为认定本案事实的依据。

再审中，第三人酸枣树公司提交了《盐津县人民政府关于煤炭行业化解过剩产能2018年关闭退出煤矿的公示》，欲证明酸枣树公司已经关闭。经当庭评议，因该证据材料缺乏证据三性，本院不予接纳。

本院经审理对一、二审判决审理查明的事实依法予以确认。

本院另查明，116号通知由市人社局制定，并适用于昭通市行政区域内。庭审中，李江会明确其请求合法性审查的对象，即116号通知中的第二条（二）、（三）项，即“二、职业病职工工伤保险待遇问题：……（二）本通知下发前，已参加工伤保险的用人单位，未进行岗前体检，在工作中或离岗时检查出患有职业病的职工，工伤基金应按规定承担30%工伤保险待遇，其余各项工伤待遇由用人单位承担。（三）煤矿、非煤矿山、有毒有害企业等接触职业危害的用人单位，职工离岗或退休前必须进行职工健康体检。用人单位进行了岗前、离岗时或退休前职业健康体检的，职工离岗后未就业期间或者职工退休后检查出职业病，工伤保险基金按规定支付工伤保险相关待遇。否则，职业病职工工伤保险待遇由用人单位承担。”

再查明，2017年1月1日以后，李江会工伤保险待遇的核发全部按照区域管辖的原则进行核发，即由县人社局进行审核发放，不再报市基金中心审批。李江会请求判令全额支付其工伤保险待遇而提起的行政诉讼，因待遇审核及支付机关是县人社局，故县人社局是本案适格被告。《行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。依据该规定，规范性文件审查附属于被诉行政行为合法性审查之中，不作为一个单独的诉讼请求对其进行审查，由作出被诉行政行为的行政机关为被告。庭审中已查明，李江会基于其已对市人社局作出的规范性文件提出合法性审查，而将市人社局、市基金中心列为本案共同被告，不符合上述法律的规定，应属错列被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，对于错列被告且拒绝变更的，人民法院才能够裁定驳回起诉。二审过程中发现被告不适格的，人民法院亦应当向原告释明，原告不同意变更被告的，人民法院才能够裁定驳回起诉。本案中，根据已查明的事实，经释明，李江会已撤回对市人社局和市基金中心的起诉，本案不再列市人社局、市基金中心为被申请人。

还查明，酸枣树公司属于自然人独资的有限责任公司，仙女洞煤矿属于酸枣树公司的分支机构且不具有法人资格。此外，仙女洞煤矿属于2014年度整顿关闭矿井，盐津县市场监督管理局已于2015年9月24日对仙女洞煤矿给予注销登记。从节约司法资源及减少当事人讼累的角度考虑，在尚不存在影响酸枣树公司审级利益的情形下，经各方当事人同意，酸枣树公司作为第三人参加本案诉讼。

本院认为，本案的争议焦点是李江会依法应享受的工伤保险待遇是由工伤保险基金全额支付，还是依据116号通知第二条（二）、（三）项规定，由用人单位承担70%的工伤保险待遇支付责任。对此，本院评判如下：

一、关于116号通知的制定背景及其所要实现的行政管理目的。根据市人社局出庭陈述的意见，116号通知出台原因是昭通市当地部分用人单位不遵守《职业病防治法》规定，导致不符合参保条件、依法不应当享受工伤保险待遇的人获得了工伤保险的补救和补偿，工伤保险基金的及时全额支付已存在安全隐患的背景下制定的。遵循行政审判权限范围及《行政诉讼法》规范性文件一并审查的规则，对于116号通知制定时的政策考量所依据的事实本院在此不予评判，本院亦不能否定市人社局认为制定发布116号通知对防止国家利益、参保职工利益损害，对维护昭通市地方工伤保险基金支付正常运转的行政目的具有必要性的意见。同时，本院在庭审时已建议，用人单位未按照规定义务组织职业健康检查，相关行政执法部门可以对用人单位的上述违法行为作出处理。《职业病防治法》第七十一条已经规定，用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款：……（四）未按照规定组织职业健康检查、建立职业健康监护档案或者未将检查结果书面告知劳动者的。根据上述规定，相关职能部门有权通过对不按法律规定组织职工健康检查的用人单位进行行政处罚，来促进职业病防治，维护工伤保险基金支付的正常运行。因此，仙女洞煤矿违反行政管理规范且未依法为李江会进行岗前、岗中体检的行为可以通过接受劳动监察部门行政处罚的途径予以监督纠正。

二、法律、行政法规并未规定李江会的工伤保险待遇应当由用人单位部分承担。《中华人民共和国劳动法》第七十条、第七十三条规定，国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：……（三）因工伤残或者患职业病；……劳动者享受社会保险待遇的条件和标准由法律、法规规定。劳动者享受的社会保险金必须按时足额支付。《社会保险法》第三十六条规定，职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇；其中，经劳动能力鉴定丧失劳动能力的，享受伤残待遇。《工伤保险条例》第一条、第二条规定，为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。上述法律及行政法规已明确，国家建立工伤保险制度的立法目的和立法精神在于保障因工作遭受事故伤害或患职业病的职工获得及时的医疗救治和经济补偿。本案中，李江会经诊断患职业病，为伤残四级，且已经过工伤认定，其有权依据《中华人民共和国劳动法》《社会保险法》《工伤保险条例》的相关规定，享受相应的工伤保险待遇。

三、法律、行政法规的立法目的和立法精神决定了116号通知的适用性。通常情况下，对于116号通知此类地方人民政府部门制定的规范性文件而言，其只是对法律、行政法规和规章相关规定的实施操作的细化，对行政相对人的权利义务不产生根本性的影响。但是，在李江会向县人社局申请支付工伤保险费用时，县人社局审核认定其工伤保险待遇只能由工伤保险基金承担30%，并在未引用法律、行政法规及规章作为依据的前提下，直接将116号通知作为不予全额支付李江会工伤保险待遇的依据予以适用。进而言之，该通知相关内容已经对李江会的合法权益产生了直接、现实的影响。诚然，工伤保险基金的管理和支付属于政策性、专业性较强的一类行政管理领域，法律、行政法规及规章尚未就有关工伤保险待遇支付的适用条件或者具体实施措施作出统一的规定。但是，作为工伤保险领域的规范性文件，116号通知相关规定对李江会的权益产生了实际影响，该通知的内容应当与国家劳动和社会保障方面的法律及行政法规在立法目的和立法精神上保持一致。亦即，116号通知相关规定应当以保障因工作遭受事故伤害或患职业病的职工获得及时的医疗救治和经济补偿为根本目的。

四、116号通知相关规定不符合上位法规定，且减损了李江会的合法权益，依法不能作为县人社局拒绝向李江会全额支付工伤保险待遇的依据。根据已查明的事实，首先，工伤保险待遇属于李江会应当享有的基本社会保障，关系到李江会职业病康复乃至今后的生活保障。其次，由于仙女洞煤矿已被关停，根据116号通知的相关规定，李江会是否能获得全部工伤保险待遇处于待定状态。结合上述两点可知，116号通知相关规定的实施已对李江会工伤保险待遇的实现产生了实质的、不利的影响，且该不利影响因为实现116号通知所涉的行政目的而存续至今。同时，116号通知制定时应当考虑但没有考虑到本案类似情形，亦未规定用人单位拒绝支付，拖延支付或者无支付能力情形下，如何保障李江会权益的实现。再结合前述法律、行政法规规定，116号通知的相关规定不符合《中华人民共和国劳动法》《社会保险法》《工伤保险条例》维护公民参加社会保险和保障因工作患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿的立法目的和立法精神，并减损了李江会的合法权益，显属《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十八条第二款第（三）项规定的“没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的”情形。

综上所述，在各方当事人对“仙女洞煤矿已经为李江会办理了工伤保险参保手续，但因仙女洞煤矿未组织李江会参加上岗前、岗中体检，县人社局未予支付李江会全部的工伤保险待遇”等事实无异议的情形下，116号通知第二条（二）、（三）项之规定不能作为县人社局拒绝向李江会全额支付工伤保险待遇的依据，县人社局主张不应当由工伤保险基金全额支付李江会工伤保险待遇的理由因无合法依据而不成立，本院不予支持。考虑到李江会在诉请中未提出明确的工伤保险待遇给付数额，且工伤保险待遇支付数额核定的专业性、政策性较强，李江会的工伤保险待遇宜由县人社局依法先予以审核认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项、第三款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销云南省昭通市中级人民法院于2016年12月16日作出的（2016）云06行终94号行政判决；

二、撤销云南省镇雄县人民法院于2016年8月22日作出的（2016）云0627行初4号行政判决；

三、责令盐津县人力资源和社会保障局在本判决生效之日起15日内依法核定并支付李江会的工伤保险待遇。

本案一、二审案件受理费共计100元，由盐津县人力资源和社会保障局负担。

本判决为终审判决。

审判长  杨屹梅

审判员  张宣平

审判员  陈 璐

二〇一八年十二月十八日

书记员  李睿雯