2009年第14期：志愿者在志愿服务活动中受到伤害不构成工伤——田明芳诉重庆市渝中区劳动和社会保障局工伤认定纠纷案

【裁判要旨】

义务交通协管员是在交通警察的指导下，维护道路交通秩序，劝阻交通违法行为等的人员。义务交通协管活动是公民自愿参与的，不以营利为目的的，为社会和他人服务的志愿活动，义务交通协管员是志愿者。志愿者既不是机关事业单位工作人员，也不是劳动者，志愿者开展志愿服务受到人身损害的，不构成工伤，造成其损害的主体应当承担人身损害赔偿责任，该侵权主体不能确定或没有赔偿能力的，志愿者组织应给予志愿者适当补偿。对于有人身危害性的志愿服务活动，志愿者组织也可以为志愿者购买人身保险。

案号：（2008）中区行初字第11号   审理法院：重庆市渝中区人民法院

【案情】

原告：田明芳。

被告：重庆市渝中区劳动和社会保障局。

第三人：重庆市义务交通管理协勤支队。

2006年1月1日，原告田明芳与重庆市义务交通管理协勤支队第八支队（现更名为重庆市义务交通管理协勤支队江北区大队）签订了公益性岗位用工合同。同年3月27日，原告在协助交警管理交通时被人力板车撞伤左脚。原告于同年12月20日向重庆市人事局申请工伤认定，该局以原告的申请不符合《重庆市机关事业单位工作人员工伤管理暂行办法》第二条的规定为由，于同月31日作出不予受理的决定。

原告不服，又向重庆市渝北区人民法院提起行政诉讼，该院以第三人重庆市义务交通管理协勤支队并不是机关事业单位，且原告并非交警八支队在编在职在岗工作人员等为由，判决维持重庆市人事局的不予受理决定。原告田明芳又向重庆市渝中区劳动和社会保障局提出工伤认定申请，该局当日以原告的申请不属于工伤认定的管辖范围，重庆市义务交通管理协勤支队不属于企业或有雇工的个体工商户等为由，作出了渝中劳社伤险不受字[2007]19号工伤认定申请不予受理决定书。原告田明芳不服，乃起诉至重庆市渝中区人民法院，请求撤销重庆市渝中区劳动和社会保障局作出的工伤认定申请不予受理决定。

被告辩称，区劳动和社会保障局根据原告的申请查明，原告提出的工伤认定申请不属于区劳动和社会保障局工伤认定管辖范围。因第三人不属于企业或有雇工的个体工商户，区劳动和社会保障局没有管辖该工伤认定的权限，故区劳动和社会保障局根据工伤保险条例第二条的规定，对原告提出的工伤认定申请作出了不予受理的决定。该不予受理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，请求法院依法判决维持。

第三人述称，其既不是事业单位又不是企业，是由自愿者组成的公益性组织，原告系义务交通管理协勤支队队员，其受伤不属于工伤认定范围。法院应维持工伤认定申请不予受理的决定。

【审判】

重庆市渝中区人民法院经审理认为：劳动法和工伤保险条例调整的对象是各类企业的职工和个体工商户的雇工。本案第三人重庆市义务交通管理协勤支队是重庆市公安局交通管理局领导下，受委托依法成立的协助公安交通秩序和依法管理道路交通的公共事务的事业组织，并非企业或有雇工的个体工商户。原告田明芳与第三人签订的公益性岗位用工合同，即约定其成为义务交通管理协勤队员，而重庆市义务交通管理协勤支队属管理公共事务事业的群众性组织，非就业单位，不享受劳保、医药、养老保险等，只发给生活补贴费。因此原告与第三人之间既不存在劳动法律关系，也不存在人事关系。

原告在工作中受伤不应向人事部门或劳动部门提出工伤认定申请，应通过其他法律途径解决。被告重庆市渝中区劳动和社会保障局依据工伤保险条例第二条规定，作出的工伤认定申请不予受理决定书事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。原告田明芳要求撤销上述不予受理决定书的请求，不符合有关法律的规定，不应予以支持。据此，重庆市渝中区法院于2008年10月16日作出一审判决，根据行政诉讼法第五十四条第（一）项的规定，判决维持工伤认定申请不予受理决定书。

一审宣判后，当事人均未在法定期限内提起上诉，该判决已经发生法律效力。

【评析】

义务交通协管员是在交警的指导下，维护道路交通秩序，劝阻交通安全违法行为等的人员。对于义务交通协管员能否申请工伤认定的问题，一直存在较大争议，即原告作为义务交通协管员是否劳动者或机关事业单位工作人员，能否提出工伤认定申请。

一、义务交通协管员的身份认定

（一）义务交通协管员是志愿者。20世纪80年代后期，国家开始倡导和推动志愿服务事业，90年代发起了“中国志愿者行动”。志愿服务作为一种高尚的社会行为和一项重要的社会公益事业，在弥补政府资源不足、维护社会安全稳定、服务经济建设与社会道德构建等方面发挥了积极作用，对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。目前，我国的志愿服务事业尚处于起步阶段，法律和行政法规尚未对什么是志愿服务作出明确规定。

近年来，共青团中央、北京、天津、浙江、江苏等组织和省市以倡导青年志愿服务和举办大型赛会活动等为契机，大力发展志愿服务事业，取得了良好的社会效果，并制定了相关的管理办法或地方性法规。参照共青团中央制定的《中国注册志愿者管理办法》，以及北京、天津、浙江、江苏等省市出台的相关规定中对志愿服务、志愿者、志愿者组织的定义，志愿服务至少包括以下几层含义：一是不以营利为目的；二是自愿参与；三是为社会和他人提供帮助和服务。志愿者是开展志愿服务活动的主体，志愿者组织是组织志愿者开展志愿服务的非营利性公益组织。

义务交通协管工作是个人自愿参与、不以营利为目的、协助交通警察管理交通维护秩序的活动，符合志愿服务的三个本质特征，属志愿服务的范畴。原告作为义务交通协管员，是开展义务交通协管服务的主体，是志愿服务的实施者，是志愿者。第三人重庆市义务交通管理协勤支队是为了贯彻重庆市市委市政府关于“实施再就业工程、提供公益性岗位”的指示精神，结合该市交通管理的实际情况，受重庆市公安交通管理机关委托而成立的协助公安交通管理部门维护道路交通秩序和管理公共事务的组织，是组织交通义务协管服务的志愿者组织。

日前，重庆市主城区的“义务交通协勤”已全面更名为“义务交通志愿者”。更名后，义务交通协管工作的志愿服务性质已经明确，义务交通协管员作为志愿者的身份定位已经明确。

（二）如何看待志愿者领取生活补贴。有一种观点认为，根据原告从第三人重庆市义务交通管理协勤支队定期领取生活补贴这一事实，足以否定义务交通协管员的志愿者性质。虽然志愿服务最核心的价值内容在于不以营利为目的，然而，从广泛的国际惯例和人性化管理的角度看，向志愿者支付交通、用餐等补贴，作为对志愿服务的肯定、认同和鼓励，与志愿服务的精神不相矛盾。从这个意义上说，非营利性与无偿并非完全相同，自愿的社会公益行为并不是完全以无偿性作为前提。可见，生活补贴并不影响交通义务协管员的志愿者本质。

二、志愿者申请工伤认定的司法审查

（一）志愿者不是机关事业单位工作人员，不能向人事部门申请工伤认定。

国务院工伤保险条例规定：“国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门制定”。重庆市地方政府规章《重庆市机关事业单位工作人员工伤管理暂行办法》第二条规定：“本办法适用于全市党的机关、行政机关、权力机关、检察机关、审判机关、社会群众团体和事业单位的在编在职在岗工作人员”，第五条规定：“政府人事部门是机关事业单位工作人员因工伤亡认定、伤残程度等级鉴定的综合管理部门”。该规章并未违反法律、行政法规及地方性法规的相关精神、原则和具体规定，可以作为机关事业单位工作人员申请工伤认定或人事部门决定是否受理工伤认定申请的依据。

本案中的第三人重庆市义务交通管理协勤支队系志愿者组织，并非《重庆市机关事业单位工作人员工伤管理暂行办法》所涉及的机关、社群团体或事业单位；原告系志愿者，并非国家机关、社会群众团体或事业单位在编在职在岗工作人员，不能依照地方政府规章的规定向人事部门申请工伤认定。

（二）志愿者不是劳动者，不能向劳动和社会保障机关申请工伤认定。

劳动者是指达到法定年龄，具有劳动能力，依据法律的规定或合同的约定，在用人单位的管理下，以从事某种社会劳动获得收入为主要生活来源的自然人。可见，获取劳动报酬是劳动者从事社会劳动的主要目的，具有利益性和利己性。但志愿者开展志愿服务的目的与劳动者从事社会劳动的目的截然不同。以义务交通协管员为例，其开展志愿服务的根本目的是维护交通秩序，促进道路畅通，确保交通安全，而不是获取劳动报酬。同理，志愿者开展志愿服务的最终目的也是以自身的知识、技能等为他人服务，为社会服务。志愿服务行动目的上的利他性和社会服务性与社会劳动目的上的利己性和利益性存在本质区别，因此，从行为目的性看，志愿者不是劳动者，原告不能依照劳动法和工伤保险条例的规定向劳动和社会保障机关申请工伤认定。

三、志愿者寻求救济的合法途径

（一）志愿者应当向造成其人身损害的主体主张赔偿责任。民法通则第一百零六条规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任”。因此，原告田明芳应向造成其人身损害的人力板车的车主主张赔偿责任。根据民事诉讼法第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，志愿服务组织应支持其起诉，但不具有当事人的主体资格，既不享有诉讼权利，也不负担诉讼义务。

（二）造成志愿者人身损害的主体不能确定或没有赔偿能力的，志愿者组织应给予志愿者适当补偿。志愿者因第三人侵权造成人身损害，第三人主体不能确定或没有赔偿能力的，应当基于公平原则，由志愿者组织向志愿者支付适当的经济补偿。志愿者向法院提起民事诉讼，要求志愿者组织给予补偿的，人民法院应当予以支持。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》确立了义务帮工人受第三人损害的赔偿责任，“帮工人因第三人侵权遭受人身损害的，由第三人承担赔偿责任。第三人不能确定或者没有赔偿能力的，可以由被帮工人予以适当补偿。”志愿者的法律地位相当于义务帮工人，其开展志愿服务的过程中受第三人损害的，可以适用该司法解释。

（三）志愿者组织可以为志愿者办理人身保险。志愿服务是志愿者以其自身的知识、技能等服务社会、回报社会的公益行动，是和谐社会中值得大力倡导的有益行为。然而，开展任何活动必然存在一定的人身风险。如何降低潜在风险，提高社会公众的参与积极性，消除志愿者的后顾之忧，是当前包括志愿者组织和志愿服务对象等应当深思和亟待解决的问题。由志愿者组织或志愿服务对象等为志愿者购买人身保险应当是可行的。根据志愿服务活动的内容，对可能危及人身安全的志愿服务，可以考虑为志愿者办理相应的人身意外伤害保险。（作者单位：重庆市渝中区人民法院）