2009年第4期：无证驾驶不影响工伤认定——谢春与左光辉等工伤认定纠纷上诉案

【裁判要旨】

驾驶电瓶三轮车的人无法取得驾驶证，但在发生交通事故的情况下仍应被认定为无证驾驶。无证驾驶机动车发生交通事故而受伤，以往被视为违反治安管理行为，不能被认定为工伤，道路交通安全法的出台改变了这一定性，职工无证驾驶机动车并不影响其被认定为工伤。

案件字号：(2007)余行初字第40号；(2008)甬行终字第10号

审理法院：浙江省宁波市中级人民法院

【案情】

原告：左光辉。

被告：浙江省余姚市劳动和社会保障局。

第三人：谢春，系余姚市泗门镇美苑装潢服务社业主。

原告左光辉在第三人谢春开办的泗门镇美苑装潢服务社工作。2007年1月1日下午13时许，原告无证驾驶第三人所有、未经公安机关交通管理部门登记的电瓶三轮车，在余姚市泗门镇汝湖春晓小区内发生侧翻交通事故，致原告左额颞脑挫伤、脑室出血、外伤性蛛血、颅底骨折、右眼球破裂等损伤。原告于2007年4月2日向被告提出工伤认定申请，在补正相关材料后，被告于2007年5月10日受理该工伤认定申请，经调查于2007年6月20日作出余劳工伤认（2007）152号工伤认定决定。

该决定认定左光辉为美苑装潢服务社的职工，2007年1月1日13时7分许左光辉无证驾驶谢春所有的、未经公安交通管理部门登记的电瓶三轮车，发生交通事故后受伤。其情形违反了道路交通安全法第九十九条第（一）项之规定，根据工伤保险条例第十六条第（一）项违反治安管理伤亡不得认定工伤的规定，决定对该事故不认定为工伤事故。原告不服该决定，向宁波市劳动和社会保障局申请行政复议，复议机关维持了该决定。

左光辉不服该决定，向法院提起诉讼称，被告作出的工伤认定事实不清，证据不足，适用法律错误。原告当天在事发小区是替公司运送装修材料，系因公外出，由于工作原因受到伤害，应当认定为工伤。请求法院撤销被告作出的余劳工伤认[2007]152号工伤认定决定。

被告余姚市劳动和社会保障局辩称，原告无证驾驶电瓶三轮车上路发生交通事故，违反了道路交通安全法第九十九条第（一）项的规定，根据工伤保险条例第十六条第（一）项的规定，不应认定为工伤事故。故被告作出的工伤认定决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求法院维持被告作出的具体行政行为。

第三人谢春述称，第三人并未指派原告去发生事故的工作地点工作，原告未经许可驾驶第三人的机动三轮车私自外出，应对其本人的行为负责。请求法院维持被告作出的具体行政行为。

【审判】

一审法院认为，原告左光辉系第三人谢春的雇工。根据现行法律、法规的规定，对劳动工伤的认定是被告的法定职责。被告作出的工伤认定决定应当事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。但本案经审理查明不属于工伤保险条例第十六条第（一）项违反治安管理伤亡规定的情形，被告适用法律错误，应依法予以撤销。

被告应在判决生效后的法定期限内重新作出具体行政行为，原告的诉讼请求应予以支持；被告和第三人要求维持具体行政行为的意见和理由不足，依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第二目之规定，法院判决撤销余姚市劳动和社会保障局于2007年6月20日作出的余劳工伤认[2007]152号工伤认定决定，并于该判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。

宣判后，原审第三人谢春不服一审判决，向宁波市中级人民法院提起上诉。

二审法院认为，根据公安部交通管理局2005年7月28日的相关解释，“由于国家目前对电瓶三轮车的管理没有相关的法律法规和标准，车管部门也没有依据核发牌证和驾驶证，对上路行驶的电瓶三轮车可以按照道路交通安全法及其相关的法规，按无牌无证车辆处理”，驾驶电瓶三轮车为无证驾驶。因此，本案原审法院及原审被告余姚市劳动和社会保障局认定2007年1月1日下午13时许，左光辉无证驾驶电瓶三轮车发生交通事故，造成身体损伤的基本事实清楚。

根据工伤保险条例第十六条第（一）项规定，“因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不认定工伤”。治安管理处罚条例第二十七条虽曾明确无证驾驶应当受到治安管理处罚，但自2006年3月1日起治安管理处罚法生效后，治安管理处罚条例同时废止。2004年5月1日起施行的道路交通安全法已明确无证驾驶属于违反道路交通安全的行为。原审被告余姚市劳动和社会保障局认定左光辉无证驾驶属违反治安管理情形属适用法律错误。

对本案被上诉人左光辉是否在工作时间、工作场所因工作原因受伤的事实，原审被告余姚市劳动和社会保障局在工伤认定决定书中并未作相关认定，因此也不属于法院的审查范围。鉴于左光辉已提出工伤认定申请的事实，原审法院在判决撤销被诉具体行政行为的同时，判令原审被告余姚市劳动和社会保障局重新作出具体行政行为符合法律规定。原审认定基本事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，上诉人谢春上诉理由不足，依法不予支持。依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

一、事实问题：左光辉的行为是否构成无证驾驶？

一种意见认为，左光辉的行为不构成无证驾驶，无论从该车的性质还是法律适用上都不构成。因为对左光辉所驾驶的电瓶三轮车，政府现在不办理机动车登记，相应地，也没有电瓶三轮车的驾驶证申领与颁证，简单地说车无处登记，人无法领证，故应认为电瓶三轮车不是机动车，左光辉的行为也不能算无证驾驶。另一种意见认为，公安交警出具的交通事故认定书中明确了左光辉的行为是无证驾驶，负全部责任，应以交警部门的意见为准。如何看待这两种意见？

公安部在关于江苏省公安厅就电瓶三轮车涉及的交通事故及交通违法行为如何处理的答复中认为，根据道路交通安全法第一百一十九条第（四）项规定：“非机动车，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具”。

结合《机动车运行安全技术条件》（GB7258－2004）对轻便摩托车的定义：“无论采用何种驱动方式，其最高设计车速不大于50km/h，且若使用内燃机，其排量不大于50ml的两轮或三轮车辆，包括两轮轻便摩托车和三轮轻便摩托车，但不包括最高设计车速不大于20km/h的电驱动的两轮车辆”，对此类车辆发生的交通事故及其交通违法行为，按照机动车进行处理。本案中的电瓶三轮车显然不在非机动车之列，而应确定为机动车。

无法取得驾驶证的机动车发生交通事故，是否可以认定为无证驾驶？公安部是负责道路交通安全管理的最高行政机关，其职能部门交通管理局的解释具有权威性。公安部交通管理局于2005年7月28日作出解释：由于国家目前对电瓶三轮车的管理没有相关的法律法规和标准，车管部门也没有依据核发牌证和驾驶证，对上路行驶的电瓶三轮车可以按照道路交通安全法及其相关的法规，按无牌无证车辆处理。因此，电瓶三轮车并非像非机动车那样不需要牌证即可上路。

笔者认为，从行业管理上讲，驾驶机动车需要证照，而本案中当事人没有证照，在此意义上构成无证驾驶。尽管存在这样的逻辑障碍，即由于国家限制电瓶三轮车这种机动车发展，导致其事实上无行驶证和驾驶证可领，处理时却要求驾驶者有驾驶证，否则按无证驾驶处理。同时笔者也认为如果国家禁止这种电瓶三轮车的驾驶，应由有关机关禁止该种车辆的生产、上路，而非仅是出了交通事故简单地以无证无照驾驶论处。

但在当下政策与法规模糊甚至缺位的情况下，司法宜尊重行业管理者的处置与判断。公安部对有关问题有明确指导意见，该意见也不违反现行法律法规及行业管理技术规范，法院不宜直接依据形式逻辑进行判断与改变。因此，综合判断，本案中左光辉的行为应认定为无证驾驶。

二、法律争议：无证驾驶是否属于违反治安管理行为？

在治安处罚法取代治安处罚条例后，无证驾驶机动车没有在治安处罚法中规定，工伤保险条例十六条第（一）项的排除条款中原来涵括的无证驾驶机动车的情形，现在是否依然涵括？

一种意见是，道路交通违法行为中若干情形仍属于治安违法行为，工伤保险条例不认定工伤的排除情形中原有无证驾驶机动车的情形，排斥无证驾驶机动车是其立法本意，现在是否变动没有明确的法律规定；道路交通安全法出台后，法律法规的细化致使关于道路交通治安处罚的这块内容从原治安管理处罚条例中单列出来，立法体例的变化并不改变行为的违法性，不能因法律的细化而改变工伤保险条例的立法本意。

另一种意见认为，道路交通安全法和治安处罚法出台后，道路交通违法行为没有规定在治安处罚法中，道路交通违法行为与治安违法行为是两种不同性质的违法行为，工伤保险条例不认定工伤的排除情形中原有无证驾驶机动车的情况，现在不再包括了。

笔者赞成第二种观点。具体来说，从法律的规定来看，治安处罚条例第二十七条规定违反交通管理的行为（包括无证驾驶）应当受到治安管理处罚。道路交通管理条例第七十三条和道路交通事故处理办法第二十四条都规定违反交通管理处罚的依据是治安处罚条例，所以在上述法律中无证驾驶应当认定为违反治安管理的行为。但自2004年5月1日起施行了道路交通安全法实施条例，其第一百一十五条规定：道路交通管理条例和道路交通事故处理办法同时废止。此后违反交通管理的行为应当适用道路交通安全法及其实施条例。

同样于2004年5月1日起施行的道路交通安全法第七章规定：无证驾驶属于违反道路交通安全的行为，而道路交通安全法实施条例第一百零二条规定：违反交通管理的行为依据道路交通安全法和道路交通安全法实施条例的规定处罚。因此，违反交通管理的无证驾驶行为就不属于违反治安管理的行为，即无证驾驶违反的是交通管理而不是治安管理，无证驾驶机动车发生伤亡不再被排斥在工伤认定范围之外。

从合理性上来说，无证驾驶机动车不再视为阻却工伤认定的法定情形，是符合社会生活实践和社会保障法律发展方向的。理由如下：

1.工伤保险是应对现代社会生活风险、保障职工基本生存条件的社会保障手段，直接关系到职工的生存，属于人身权、生存权的范畴，对其进行限制与剥夺应从严控制。而且从趋势上讲，这种对剥夺手段的控制随着社会的发展会愈发严格，以利于保障社会成员的生存条件。无证驾驶机动车从限制、剥夺手段之列被剔除，符合法律发展方向。

2.从管理风险及社会危害的控制角度来看，无证驾驶机动车也不宜再视为治安违法行为。随着经济和社会的发展，我国已经步入汽车时代，汽车已经和人们的生活密不可分，人们对以汽车为主的机动车及其风险的熟悉和了解非常充分，掌握驾驶技能后才能开车已为人们熟知。公众接受管理的自觉性业已形成，相应的管理早已步入正轨，同时，培训体系的完整、人们对机动车的熟知使得驾驶风险整体下降，不需要再以治安处罚的方式来强化管理。

另外，汽车数量日益发展的形势也使治安管理这种相对严苛的管理形式变得不合时宜。在整体风险得到有效控制的情形下，相对宽松、更具人性化的管理手段自然应取代严刑峻法的控制方式，交通领域中原由治安管理调整的诸多行为得以脱离出去。从这个角度上看，自2006年3月1日起施行的治安管理处罚法仅规定偷开他人机动车的和未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶等几种情形构成治安违法，应视为对交通领域所有驾驶行为构成治安违法范围的框定，即明确排除无证驾驶机动车被认定为治安违法行为。相应地，工伤保险条例也应顺应立法精神的变化，司法部门应统一认识，在法律的理解与适用上跟上时代的步伐。（文/谭星光，作者单位：浙江省宁波市中级人民法院）

编后补评

前面的两个案例涉及同一个问题，就是职工在上下班途中因电动车发生交通事故而受到伤害，能否适用工伤保险条例第十四条第（六）项关于“职工在上下班途中受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤”的规定。换言之，就是在国家相关法律、法规没有明确规定的情况下，能否根据电动车的设计最高时速、空车质量、外形尺寸等实际情况，将电动车认定为机动车。这两个案例都作出了将电动车认定为机动车的判决，从而认定职工属于在上下班途中受到机动车事故伤害，构成工伤。这两个案例都结合各自的案情进行了较为充分的说理，其判决结果对于同类案件具有一定的参考意义。

严格地讲，能否将电动车划入机动车范畴，应当根据国家有关法律、法规的规定。我国对于机动车的管理具有较为严格的制度，从这个意义上讲，机动车不仅是一个工业制造领域的概念，更是一个法律概念。但就电动车而言，由于相关法律、法规的缺位，在社会生活中出现了这样的矛盾现象：相关法律、法规没有明确规定电动车属于机动车，国家有关部门也没有参照机动车的管理方式管理电动车，而制造商出于经营需要，在生产电动车时超出非机动车的设计标准，致使大量的电动车具有类似于机动车的特征。上述矛盾所带来的后果，是电动车使用者不需要取得机动车驾驶资格、不需要给电动车上牌照、不需要购买机动车保险、不需要对电动车进行必要的车辆安全检验，而他们所使用的电动车却使他们自己和别人处于类似于机动车的交通风险之中。这一问题应当引起国家有关部门的高度重视。

司法裁判的意义不仅在于解决个案的纠纷，更在于对社会问题的揭示和引导。法官在审判具体案件时，不仅要解决相关法律适用问题，更要在深刻认识社会现象的前提下作出准确的价值判断。前面的两个案例正是基于对受伤职工权益保护的价值取向，作出了将电动车认定为机动车的判决。但笔者想，还应当充分考虑众多的电动车使用者的权益，因为将电动车认定为机动车必然影响到他们的利益。而妥善解决这一问题，最终有待于国家进一步完善相关法律、法规，或者明确将电动车规定为机动车并加以相应的管理，或者严格规范电动车的生产、销售，禁止电动车超出非机动车的设计标准。另外，关于工伤保险条例第十四条第（六）项的规定，也应当进一步研究、完善。笔者认为，职工在上下班途中因交通事故受到伤害的，不论伤害事故是否由于机动车导致，都应当认定为工伤。在这里区分机动车与非机动车既无实际意义，也不利于受伤职工权益的保护。（《最高人民法院公报》编辑部孙长山）