违法转包、分包的工伤认定不以存在劳动关系为前提

　来源：中国裁判文书网　发布时间：2026-03-02　浏览：次

违法转包、分包的工伤认定不以存在劳动关系为前提——易仕兵诉海丰县人力资源和社会保障局行政受理纠纷案

【案号】（2018）粤15行终49号

【裁判要旨】

建筑施工企业存在违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的情形下，社会保险行政管理部门就不能以劳动者和建筑企业之间不存在劳动关系为由而不予受理工伤认定的申请。

附：海丰县人力资源和社会保障局、汕尾市建安建筑安装工程有限公司二审行政判决书

广东省汕尾市中级人民法院

行政判决书

（2018）粤15行终49号

上诉人（原审被告）海丰县人力资源和社会保障局，统一社会信用代码：11441521586321134W。地址：广东省海丰县海城镇云岭新区二十米大道西侧。

法定代表人吴筱聪，该局局长。

参加诉讼行政机关负责人吴敬耀，该局副局长。

委托诉讼代理人陈汉伟，该局公务员。

委托诉讼代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。

上诉人（原审第三人）汕尾市建安建筑安装工程有限公司，统一社会信用代码：91441500617960765R。地址：广东省汕尾市城区汕尾大道中段建安大厦。

法定代表人卓远航，该公司董事长。

委托诉讼代理人吴智亮，广东海陆律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）易仕兵，男，汉族。

委托诉讼代理人周娉婷，广东伟华律师事务所律师。

原审第三人梁尤祥，男，汉族。

原审第三人唐元孟，男，汉族。

被上诉人易仕兵不服上诉人海丰县人力资源和社会保障局（以下简称县人社局）于2017年9月26日作出的海人社工受字[2017]039号《工伤认定申请不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》）一案，上诉人县人社局、汕尾市建安建筑安装工程有限公司（以下简称建安公司）不服广东省汕尾市城区人民法院（2018）粤1502行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人县人社局的参加诉讼行政机关负责人吴敬耀及其委托诉讼代理人陈汉伟、郭智明，上诉人建安公司的委托诉讼代理人吴智亮，被上诉人易仕兵及其委托诉讼代理人周娉婷，原审第三人唐元孟到庭参加诉讼。原审第三人梁尤祥经合法传唤没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，第三人建安公司属于具有房屋建筑工程施工总承包二级及相应房屋建筑工程施工的资质。2014年第三人建安公司承建了“海丰县梅陇中心城”第一、二期工程，后将该工程转包给第三人梁尤祥。2015年初第三人梁尤祥将砌砖、摸灰的单项工程口头约定分包给唐元孟。2015年3月，第三人唐元孟招用原告父亲易良见在该工地从事泥工工作，每日工作任务由唐元孟安排，工资由唐元孟发放。第三人梁尤祥、唐元孟均不是第三人建安公司的员工。

2016年9月14日18时30分，易良见在324国道762KM+100M处发生交通事故，被案外人张恒驾驶的皖KE21**号重型半挂牵引车牵引赣K80**号重型低平板半挂车碾压身亡，海丰县公安局交通警察大队就该交通事故作出海公交认字[2016]第00622《道路交通事故认定书》，认定易良见在本次交通事故中承担次要责任。2017年易仕兵向海丰县劳动人事争议仲裁委员会（以下简称县劳动仲裁委）申请确认易良见与第三人建安公司存在事实劳动关系，县劳动仲裁委2017年7月10日作出海劳人仲案字[2017]30号《仲裁裁决书》，裁决易良见与建安公司之间不存在事实劳动关系。2017年9月26日，易仕兵向县人社局提交申请资料，要求县人社局对易良见进行工伤认定。2017年9月26日，县人社局作出海人社工受字[2017]039号《不予受理决定书》，认为县劳动仲裁委生效仲裁已经裁决易良见与建安公司不存在事实劳动关系，遂根据《广东省工伤保险条例》第十四条第一款第二项的规定，决定不予受理。易仕兵不服，于2018年3月6日提起诉讼，请求法院依法撤销县人社局作出的《不予受理决定书》，并由县人社局承担本案诉讼费。

一审法院认为，根据《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》的规定，当事人提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，即一般情形下，工伤认定是以劳动者与单位之间存在劳动关系作为认定前提条件。但2013年4月25日人力资源和社会保障部公布并施行《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发[2013]34号），其中第七条规定，“具备用工主体资格的承包的单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”；2014年最高人民法院公布施行法释[2014]9号《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项也规定，“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”，根据上述规定，在违法转包关系发生工伤的，存在工伤保险责任与劳动关系相分离的情形，即工伤认定不以存在劳动关系作为前置条件。本案中县人社局以县劳动仲裁委裁决原告父亲易良见与第三人建安公司不存在事实劳动关系决定不予受理，明显违反上述法律规定，县人社局依照《广东省工伤保险条例》第十四条第一款第（二）项的规定决定不予受理，适用法律错误，依法应予纠正;至于第三人建安公司提出易良见发生交通事故时，其承建“海丰县梅陇中心城”一、二期工程已经竣工，但第三人建安公司无法提供工程竣工报告，且原告易仕兵和第三人唐元孟对此持不同看法，故第三人建安公司的该辩解不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决：一、撤销被告海丰县人力资源和社会保障局作出的海人社工受字[2017]039号《工伤认定申请不予受理决定书》；二、责令被告海丰县人力资源和社会保障局依法受理易仕兵的工伤认定申请并作出工伤认定决定。本案案件受理费人民币50元，由被告海丰县人力资源和社会保障局负担。

上诉人县人社局不服一审判决上诉称，第一、一审法院判决撤销其作出的《不予受理决定书》属于混淆行政法律关系和民事法律关系，认定事实错误，导致判决错误。上诉人根据当事人的申请及提供的材料作出《不予受理决定书》是一种行政法律关系，实施这一具体行政行为必须严格按照《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》、《工伤认定办法》的相关规定进行。上述条例和办法已明确规定，申请工伤认定应当提供劳动关系（包括事实劳动关系）的证明，也就是说提供劳动关系（包括事实劳动关系）证明是受理工伤认定申请的前提条件。被申请人申请工伤认定时提供了易良见与建安公司不存在劳动关系的生效仲裁裁决书，上诉人认为申请人的申请不符合上述规定的受理条件，作出不予受理决定。《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第七条规定“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”，是就具备用工主体资格的承包单位违法发包、分包，应当作为承担用人单位工伤保险责任的民事责任主体的规定。但这一规定不能作为行政机关履行工伤认定行政职能过程中，申请人无需提供劳动关系（包括事实劳动关系）证明，可以受理工伤认定申请的依据。事实上，“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的”属于实体上的查明认定，上诉人以不符合申请条件决定不予受理，仅仅是程序审查，无法也不能进入实体审查，更不能直接确认承担工伤保险责任的主体。一审法院据此认定“不予存在劳动关系作为前置条件”属于混淆行政法律关系和民事法律关系，认定事实错误。上述规定是为劳动者主张民事赔偿提供法律依据，即劳动者在申请劳动仲裁或提起民事诉讼时，可以据此要求具备用工主体资格的单位承担民事责任。第二、一审判决中的判项二“责令被告海丰县人力资源和社会保障局依法受理易仕兵的工伤认定申请并作出工伤认定决定。”属以司法权取代行政权。工伤认定属于上诉人的行政职能，能否认定为工伤，应由上诉人根据相关法律规定进行实体审查之后作出，即使一审法院认为上诉人应当受理被上诉人的工伤认定申请，也不是必然认定为工伤，一审法院直接判决上诉人作出工伤认定决定，属于以司法权取代了上诉人的行政权，依法应予以撤销。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。

上诉人建安公司不服一审判决上诉称，一审判决以上诉人建安公司违法转包，工伤认定不以存在劳动关系为前置条件为由，判决撤销县人社局作出的《不予受理决定书》，属于认定事实错误，适用法律不当。同时，判决上诉人建安公司违法转包及认定的相关事项不属于本案行政审判审查的范围。第一、上诉人建安公司在承建“海丰县梅陇中心城”第一、二期工程不存在违法转包，县人社局的举证和法庭的查明均不存在上诉人违法转包的事实和证据。第二、一审查明“海丰县梅陇中心城”第一、二期工程转包给第三人梁尤祥不是事实。梁尤祥是上诉人建安公司聘任的项目部负责人，他代表建安公司实施的属于工程的第一、二期，而这二期工程从2014年6月至2016年8月土建完成，也就是说，梁尤祥的行为属于上诉人建安公司的。第三、“海丰县梅陇中心城”第三期及附属工程是另一施工企业承包，被上诉人的父亲易良见发生交通事故是2016年9月14日，也是在上诉人建安公司第一、二期土建工程完工后发生的，其交通事故的发生与上诉人建安公司无关。第四、建安公司查明，没有证据证明易良见在“海丰县梅陇中心城”第一、二期工程做工。施工单位有搭建简易宿舍居住并提供食堂等设施，其发生交通事故不属于上下班必经路途。第五、一审判决认定建安公司无法提供一、二期工程竣工验收报告。上诉人提供的送检报告已确定一、二期工程在2016年8月26日前送检工程最后一批水浆等。易良见是在2016年9月14日发生交通事故，不可能在一、二期土建工程做工期间。第六、被上诉人提起诉讼是请求撤销县人社局作出的《不予受理决定书》，本应审查不予受理工伤认定的具体行政行为，但是一审判决超越审查范围，毫无事实根据认定建安公司违法转包等事实。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，维持县人社局作出的《不予受理决定书》。

被上诉人易仕兵辩称,第一、一审判决认定事实清楚，已经查明了上诉人建安公司存在违法转包事实，裁决书已经在一审提交并载明，上诉人在一审判决中也确认了涉案裁决书相关事实；第二、上诉人建安公司提交的证据以出具的竣工报告为主，既不能证明该份报告与涉案建筑工程施工进度的关系，也不能证明涉案建筑工程是否已进行竣工验收。上诉人主张其工程已经验收、梁尤祥非承包方，却没有提交相关证据进行佐证，应该承担举证不力的后果；第三、一审判决适用法律方面不存在错误，其责令上诉人海丰人社局作出认定工伤结果是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条作出的。

原审第三人梁尤祥没有提交意见。

原审第三人唐元孟没有提交意见。

经审理查明，上诉人建安公司属于具有房屋建筑工程施工总承包二级及相应房屋建筑工程施工的资质。2016年9月14日18时30分，易良见在324国道762KM+100M处发生交通事故，被案外人张恒驾驶的皖皖KE21**重型半挂牵引车牵引赣赣K80**重型低平板半挂车碾压身亡，海丰县公安局交通警察大队就该交通事故作出海公交认字[2016]第00622《道路交通事故认定书》，认定易良见在本次交通事故中承担次要责任。2017年，易仕兵向县劳动仲裁委申请确认易良见与第三人建安公司存在事实劳动关系，县劳动仲裁委于2017年7月10日作出海劳人仲案字[2017]30号《仲裁裁决书》，裁决易良见与建安公司之间不存在事实劳动关系。2017年9月26日，易仕兵向县人社局提交申请资料，要求县人社局对易良见进行工伤认定。2017年9月26日，县人社局作出海人社工受字[2017]039号《不予受理决定书》，认为县劳动仲裁委生效仲裁已经裁决易良见与建安公司不存在事实劳动关系，遂根据《广东省工伤保险条例》第十四条第一款第二项的规定，决定不予受理。易仕兵不服，于2018年3月6日提起行政诉讼，请求依法撤销县人社局作出的《不予受理决定书》，并由县人社局承担诉讼费。

本院认为，本案的争议焦点是在不具有劳动关系的前提下，县人社局是否应当受理易仕兵的工伤认定申请。

在一般的工伤认定案件中，申请人能否提供劳动关系存在的证明材料是社会保险行政管理部门是否受理工伤认定申请的决定性条件。但根据《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条“具备用工主体资格的承包的单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”的规定，在建筑施工企业存在违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的情形下，社会保险行政管理部门不能以劳动者和建筑企业之间不存在劳动关系为由而不予受理工伤认定的申请。只要申请人能够提供建筑施工企业存在违法转包、分包的证明材料，那么社会保险行政管理部门就应该予以受理并进入实体的工伤认定审查程序。

本案中，被上诉人易仕兵起诉主张上诉人建安公司存在违法转包、分包的情形，并提供海劳人仲[2017]30号《仲裁裁决书》，根据该裁决书审理查明部分,能够初步证明建安公司存在违法转包的情形，县人社局应当对易仕兵的工伤认定申请予以受理并进入实体审查。因此，上诉人县人社局以海丰县仲裁委裁决易良见与建安公司不存在事实劳动关系为由决定不予受理工伤认定申请，明显违反上述法律法规的规定。一审法院判决撤销县人社局作出的涉案《不予受理决定书》正确，本院予以维持。

至于上诉人县人社局主张一审判决中的判项二“责令被告海丰县人力资源和社会保障局依法受理易仕兵的工伤认定申请并作出工伤认定决定”属以司法权取代行政权的上诉意见。《工伤认定办法》第十八条规定：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。”根据上述规定，一审法院判决责令县人社局依法受理易仕兵的工伤认定申请并作出工伤认定决定，是要求县人社局受理易仕兵工伤认定申请并根据审查情况及相关法律法规的规定，作出工伤认定决定，包括《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》两种情形，并不是意味着县人社局只能出具《认定工伤决定书》。

综上，一审判决适用法律正确，审判程序合法，处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人海丰县人力资源和社会保障局、汕尾市建安建筑安装工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长吴俊杰

审判员麦莉美

审判员马丹娜

二〇一八年十月三十日

法官助理林逢春

书记员林炼琦

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》