熊正国之子在2014年6月被陕西省汉阴县人力资源和社会保障局认定为因工死亡。经劳动仲裁，裁决由用人单位支付因工死亡待遇共58万余元，然而用人单位仅支付2.5万元。

经法院查明，用人单位暂无财产可供执行，出具终结执行文书。同年12月，熊正国向汉阴县社会保险经办机构提交工伤先行支付申请，2015年1月收到不予支付的答复。熊正国于2015年5月，以汉阴县社会保险中心为被告，提起行政诉讼。

本案除了因该县工伤保险基金运营负担大，一时无法履行先行支付的实际困难外，也体现了工伤先行支付程序中当事人证明“用人单位不支付”工伤保险待遇的难度。

北京义联劳动法援助与研究中心于今年4月至6月，对已经实施5年的《中华人民共和国社会保险法》第41条工伤保险先行支付制度展开调研。调研发现，“先行支付”这一旨在第一时间解决未参保工伤职工的医疗救治和生活保障难题的制度，在实践中处境尴尬，“先行支付”难以“先行”。

为证明“用人单位不支付”，行政诉讼成为“先行支付”前置程序

来京务工的李东华今年终于领到了10万余元先行支付的工伤保险待遇，为了这一天，他等了将近6年。

2010年8月，李东华发生工伤，经鉴定为伤残六级。劳动仲裁裁决，工伤保险待遇为10万余元。李东华于2013年4月向北京市大兴区法院提出强制执行申请，由于无财产可供执行，法院作出执行裁定书，执行中止。

依据社会保险法第41条，李东华于2013年10月向北京市大兴区社会保险基金管理中心提出先行支付申请。该中心以“目前我中心暂时无法受理你的先行支付申请，待本市出台相关规定后，你可以再次提出先行支付申请”为由，决定不予支付。

2014年2月，李东华提起行政诉讼。诉讼过程中，被告表示同意受理李东华提出的先行支付申请，当李东华撤诉并重新提起先行支付申请后，被告以李东华的工伤发生于社会保险法生效以前，且其用人单位正常缴纳工伤保险，于2014年7月送达《不予先行支付决定书》。法院判决没有支持被告的主张。经过律师的多次协调，李东华终于在今年领到了本应先行支付的工伤保险。

通过对全国28个省市自治区的调研，北京市义联劳动法援助与研究中心发现，社保经办机构普遍存在运用司法程序拖延工伤先行支付的问题，在许多地区确有演变为潜规则的趋势。

江苏省南通市社保经办机构的法律顾问高友林接受本报记者采访时表示，在现行法律中，“用人单位不支付”是工伤先行支付的前提条件，但是规定并不明确，社保经办机构对于何种情况属于用人单位不支付的判别标准和把握尺度不是很清晰，所以在实践中会要求必须提供法院出具的中止执行文书来证明单位不支付。而“先行支付前必须经过行政诉讼”的习惯做法在当地已被认可。

然而，此举带来的后果却是让工伤者饱受诉讼之累。一些经济较为困难、急需治疗的当事人，或因此错过了最佳治疗康复时期，对身体恢复极为不利。

北京义联劳动法援助与研究中心曾于2011年对未参保劳动者工伤赔付情况进行调研，数据显示：仅26.1%的未参保职工是在受伤之日起1年之内获得赔偿，33.9%的工伤者是在工伤后2年内获得赔偿，18.3%的工伤者花费3年时间索赔，21.7%的工伤者是在3年以上时间才获得赔偿。