【案情】

李某是一家制衣公司职工。2015年11月13日19时许，李某驾驶电动自行车下班回家，途中出事故受伤致昏迷状态，送医后一直未醒，不久后死亡，医院诊断为特重型颅脑损伤致死。由于事发路段无电子监控和其他交通信号控制，事发现场没发现事故相对方及其他目击者，事故原因一时成谜。当地交警委托司法鉴定，结果为：未见电动自行车及其驾驶人所穿外衣与其他车辆及运动客体接触的痕迹。警方遂出具了《道路交通事故证明》，其中没有明确交通事故责任。其女儿向当地人社部门申请工伤认定，人社部门受理后，经审查认为李某在事故中的责任问题不明确，缺乏事故责任结论依据，便向申请人出具了《工伤认定程序中止通知书》。

【争议】

在交通事故责任不明确的情况下，李某能否被认定为工伤呢？实务中通常有两种观点：

一种观点是《工伤保险条例》属于劳动法的范畴，“保护劳动者的合法权益”是该法的立法目的。在作出工伤认定时，应当向劳动者倾斜，当交通事故责任不明时，应当推定劳动者不承担主要责任而认定为工伤。  

另一种观点是不予认定为工伤。因为如果责任不明就推定劳动者不承担主要责任而认定为工伤的话，容易纵容劳动者的不诚信行为，把很多个人过错导致的交通事故人为描述为无法证明的他人责任，这不但会增加工伤保险基金的支出风险，也起不到保护劳动者合法权益的目的，让不法者钻了法律的空子。

【评析】

笔者认为，在交通事故责任不明的情况下，武断地认定为工伤或不予认定工伤，都有失偏颇。工伤认定结论不但关系到用人单位和劳动者的权益，也涉及到工伤保险基金的安全与有效运行，人社部门既要维护劳动者的正当合法权益，也要对国家工伤基金的安全运行负责，防止弄虚作假的骗保事件发生。那么，人社部门如何处理才妥呢？

首先，关于“非本人主要责任”推定的合法性。在交通事故责任不明的情况下，人社部门推定受伤害人不负主要责任是否合法呢？或者说此种情形下人社部门有无推定非本人主要责任的自由裁量权呢？从现行的法律法规来看，并没有这种授权。《工伤保险条例》第十四条第（六）项：职工“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的” 应当认定为工伤。这里明确规定只有“非本人主要责任”的交通事故才可认定为工伤；而不是只要在上下班途中发生了交通事故，不分本人责任主次一概认定为工伤；也不是在本人责任不明确时推定其不负主要责任而认定为工伤。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定：人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。

这里明确规定是否属于“本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，并未允许人社部门可以自行推定是否属于“本人主要责任”。根据法律规定，交通事故责任认定属于公安交警部门的法定职权，而人社部门无此法定职权，更无自由裁量推定权。在事故责任不明确时如果确需责任推定的话，那这个推定权也是在交管部门，应由交管部门区分事故情形依法定职权进行责任等次推定，并在《交通事故责任认定书》中做出明确的责任认定，然后人社部门才可以此为据作出工伤认定与否。一些学者和实践工作者往往认为应当在工伤认定中突出“以人为本”的思想，在事故责任不明确时由人社部门推定为“非本人主要责任”，以最大程度地保护劳动者的权益。这个理念当然没错，但是在公安交通部门都不能作出责任判断的情况下，让非专业人士的人社部门去推定为“非本人主要责任”，这样的推定结论谁能保证其真实与公正？谁又能保证不会出现骗保事件呢？不能为了“以人为本”人社部门就无原则地向劳动者倾斜而擅用推定权，这不仅有乱作为之嫌，终极也会损害其他劳动者的合法权益。法无授权即禁止，所以人社部门没有推定“非本人主要责任”的自由裁量权。法律的严肃性应予维护，如果法律存在不足，必要时可以修改，但是在法律修改之前，必须遵守。

其次，关于推定应用的情形。

工伤认定机构在工伤认定程序中也可以应用推定，这就是“工作原因”推定原则，即：有职工受到伤害的事实，职工所受伤害确实是在工作时间、工作场所内，在排除所受伤害是非工作原因的情况下，推定职工所受伤害是工作原因造成的。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条第一项：职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的。此时适用推定的条件是：1.有受到伤害的事实；2. 伤害发生在工作时间、工作场所；3.受伤原因不确定；4.排除了非工作原因。前述案例中，由于交通事故本来就不是“三工”状态，也不具备适用“工作原因”推定条件，工伤认定机构不能因为公安交通部门未作事故责任结论便推定当事人是“非主要责任”。

第三，人社部门如何处理。客观地说，在一些特定情形下，确实有交通事故无法明确当事人责任等次的情况，因此，在责任不明的情况下，人社部门无论是否认定工伤，都面临着被复议被行政诉讼的风险。如果从工伤认定风险防范考虑，人社部门在责任不明的情况下，最好的应对措施就是中止案件的处理，在劳动者或用人单位提供明确的责任划分证据后，再恢复案件的处理。但这样的处理方式显然不能及时有效地维护劳动者的权益，也体现不出人社部门的担当精神。笔者认为，在公安交通管理部门无法认定责任事故的情况下，人社部门应根据案件实际情况对事故进行处理。

一是主动展开调查取证，在充分查证的基础上，以所取得的证据对是否属于“本人主要责任”作出结论，然后再决定工伤认定与否。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款：前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。需要厘清的是，这条司法解释并非赋予人社部门对当事人 “非主要责任” 的推定权，而是赋予人社部门在调查取证的基础上对当事人是否“非主要责任” 的认定权，认定的最终效果在诉讼阶段还要由法院“结合人社部门提供的相关证据依法进行审查”。也就是说，该解释将责任不明的交通事故中当事人的责任等次认定权转移至工伤认定机构，但其真实性公正性由司法审查作最终保障。这与无劳动合同的工伤认定案件中，人社部门对事实劳动关系存在与否具有认定权一样。

二是参照《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定：人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。对于虽无事故责任认定，但是道路交通事故赔偿经过民事诉讼的，人民法院在该道路赔偿案件中对赔偿责任进行的分配，也可以作为工伤认定案件中确认事故责任的一个依据。

三是由用人单位进行举证，如果用人单位举证不能的话，则由人社部门根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据作出工伤认定。《工伤认定办法》第十七条：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定”。在实务中有不少人将这条规定视作推定授权，其实不然，工伤认定机构在工伤认定程序中可以应用推定的情形在前文已述，不再重复。这条规定是对单位举证责任的分配，以及其举证不能应承担的后果，并未免除人社部门在作出工伤认定决定前的调查取证责任，也即人社部门不可因为单位举证不能，就直接推定单位应承担责任而作出工伤认定。具体到交通事故责任不明的案件中，可由用人单位就是否“非本人主要责任”进行举证，当单位举证不能时，人社部门就要展开调查取证，也即回归前述一的处理方式，以所取得的证据对是否属于“本人主要责任”作出结论，然后再决定工伤认定与否，并非直接推定事故当事人是“非主要责任” 而作出工伤认定。